社保扩面面临挑战，重负难以承受

目前，城镇职工基本养老保险的社会统筹部分采用现收现付的模式，即现在在职人员缴纳的社保费用主要用于支付在退休人员的养老金。因此，这个制度需要不断吸纳新的参与者。将这一点放在“数据找人”的政策背景下，可以清楚地看到社保扩面的逻辑：这不仅有助于扩大保障的覆盖范围，还能为社保基金补充现金流。

社保扩面的紧迫性明显。截至9月底，全国基本养老、失业和工伤保险的参保人数分别达到10.79亿、2.51亿和3.27亿。“十四五”期间的目标是，基本养老保险的参保率稳定在95%以上，失业保险的参保人数达到2.55亿，工伤保险的参保人数达到3.45亿。扩面的重点主要是灵活就业者、农民工以及新就业形态的劳动者。对于传统劳动关系下的参保群体，其覆盖率已经较高，而新增的参与者主要来自于就业关系不稳定和收入波动较大的劳动者。

与此同时，养老基金也面临着持续的压力。社科院的精算报告预测，考虑到延迟退休和全国统筹等改革，城镇职工基本养老保险基金到2036年可能出现当期收不抵支的情况，而累计结余预计将在2044年耗尽。另外，有研究预计，企业职工的养老保险基金可能在2029年首次出现赤字。虽然预测的时间有所不同，但都指向同一个趋势。财政补贴已经成为社保基金的重要支柱，财政部的预算数据显示，2025年全国社保基金的财政补贴收入预估为29115.23亿元，同比增长了10.8%。同时，浙江省2026年的预算指出，当年企业职工的基本养老保险基金也将出现收不抵支的情况，需要动用滚存结余。而辽宁、吉林及黑龙江等地则主要成为了全国统筹资金的净流入地区。

人口结构的变化也将进一步加大这种压力。到2025年末，全国参保职工达到39457万人，退休人员则为15215万人，抚养比约为2.59:1，十年前这一比例约为3.3:1，而在上世纪90年代制度刚建立的时候，抚养比约为7:1。社科院的预测显示，到2060年，这一潜在支持率可能降至1；如果只计算实际缴费者，这一比例可能进一步降至0.89。缴费者减少、领取者增加，成为社保扩面的直接背景。

当下的主要问题不仅体现在法定缴费率上，还包括缴费基数的下限不断上升。2019年，城镇职工基本养老保险的单位缴费比例统一降至16%，然而灵活就业人员通常需自行承担20%的养老保险费。例如，在北京，按照2025年度的缴费基数下限计算，灵活就业人员每月需缴纳约1432.4元的养老保险，而当地的最低工资为2540元，这意味着养老缴费占到了最低工资的一半以上。同时，养老金的计算方式复杂，收益预期不明确，虽然养老金计发公式是公开的，但普通参保者往往难以清晰预测自己缴纳多年后能领取多少养老金。明确的缴费义务与不够直观的未来收益之间的矛盾，导致部分群体的参保意愿动摇。

人社部在2025年3月进行的摸底调查显示，职工养老保险的断缴人数超过4200万，而灵活就业人员的断缴率已达到38%。部分人停止缴纳社保，部分则选择按照最低基数缴费，还有人则转向待遇较低的城乡居民养老保险。这说明，仅依靠行政手段的动员来扩大参保，无法从根本上解决持续缴费的问题。

养老保险还存在待遇差距的问题。目前，机关事业单位、企业职工以及城乡居民养老保险在筹资方式、财政支持和待遇水平等方面存在明显差异。而区域经济与财政能力的差异也进一步加大了各群体之间的待遇鸿沟。据相关公开数据，2025年城乡居民的月均养老金约为287元，而城镇职工的月均养老金则达到3498元，两者相差超过12倍。机关事业单位的退休人员可能还享有职业年金等补充保障，而大多数城乡居民仅依靠基础养老金来维持基本生活。待遇差距将影响公众对制度公平性的判断。新参保的灵活就业人员、农民工及新就业形态劳动者面临较重的缴费压力，但对未来待遇缺少稳定的预期，因此更容易感受到“不划算”。

在全国范围内，灵活就业人员超过2亿，占整个就业人员的近三成，但参与职工养老保险的比例仍然偏低。此外，新就业形态劳动者约有8400万人。社科院对4200名平台就业人员的调查显示，参加职工养老保险的比例不足5%，还有一部分人处于断保状态。他们不参与参保或断缴，很多时候并非因为不知道政策 ，而是由于缴费能力不足。以月收入在5000元左右的外卖骑手为例，在一些大中城市，每月社保缴费可能超过1000元。对收入稳定的职工而言，这一负担尚可接受；但对于收入不稳定的劳动者而言，则可能直接压缩生活支出。调研数据还显示，因缴费压力过大而中断缴费的比例达到22.6%。将传统劳动关系下的社保模式直接套用于灵活就业人员，未必能适应其收入特点。

“数据找人”虽能提高扩面效率，但仍无法解决留存问题。所谓“数据找人”，是通过人社、税务及市场监管等多个部门的数据交叉比对，识别出“已有纳税记录但未参保”的企业和“有收入但无参保记录”的个人，并通过电话、走访等方式推动参保。例如，荆州市在2025年推送了扩面任务信息6.2万条，推动了3.8万人的新参保，任务数据的准确率也由80%提升至93%。从治理的角度，这无疑提高了扩面的效率，但从制度运作来看，单纯依靠参保的收益来吸引参与者已经难以覆盖部分群体。